还有就是朝廷实行了州牧制度，奇怪的是洛阳有这样一个消息竟然官方的消息比民间商队的消息传播速度还要慢。

　　对于这个消息，秦烈是相信的，因为州牧制度可以说是三国的开始，竹简上说是刘焉提出来的，这也和秦烈的记忆中的差不多。

　　刺史是两汉时期对州一级领导干部的称呼。汉武帝时将全国分为十二个州和一个特别直辖区，每个州设立刺史一人，特别直辖区是司隶，所以不叫刺史，叫“司隶校尉”。这个刺史一级的官职，是监察官，受中央御史中丞管辖，年薪六百石。而州以下的行政划分，有郡，郡下面有县，其中郡的行政长官叫郡守或者太守。

　　秦烈现在就是太守一级的人员。

　　县一级的叫县令，西汉时期郡守的年薪两千石，可见刺史的实权很小，还不如下面的郡守，平时很难有作为，仅仅是代表皇帝在地方监察百官。王莽建立新朝后，改刺史为州牧。这里的牧字是管理人民的意思。于是一州的长官就获得了空前的权力。

　　就是说这个州牧并不是刘焉的独创，后来刘秀建立东汉，又恢复了“刺史”。这样一直持续到汉灵帝时期。

　　等到王莽篡权的时候，将全国十三州改为九州，同时将州刺史改称州牧，统管一州行政。后来为了镇压各地起义反抗，王莽又给予州牧统军作战的权力，而且给州牧加将军称号。这应该就是刘焉提出改刺史为州牧的参考榜样。

　　为加强中央集权，削弱各诸侯王和地方实力派的力量，汉武帝雄才大略，在实施推恩令的基础上，又对秦朝监御史制度和汉初丞相史制度进行了改进，建立了独具特色的刺史制度。

　　汉武帝制定了一个非常好的制度，地方行政还是由郡守、国相负责，由于郡国分割较小，各自都不可能形成对抗中央的力量。刺史负责一州的监察，却不负责一州的军政，地位也低于郡太守、国相，所以刺史也不会对皇权造成威胁。如果刺史监察工作做的好，很容易被提拔为二千石的郡太守、国相或其他官职，因此他们的工作积极性很高。

　　刺史制度的安排下，汉武帝将整个国家划分为十三个州，每州设一名刺史。刺史的职责仅限于监察，重点是监察本州内各郡太守的履职尽责情况，相关情况直接向皇帝汇报，只对皇帝负责。每名刺史在一州内任期规定为一年。

　　刺史制度一经成立，极大加强了中央对地方的管理，对维护皇权作出了巨大贡献，客观上也促进了汉朝国力发展。

　　从刺史的定位就会发现，刺史制度的精髓，在于行政体系和监察体系的互相独立。这种精髓也体现在官员的任命上，刺史普遍比较年轻，官职小，任期短，在地方上没有太多的根基。也正因为刺史的这些特点，反而对各郡太守形成了强大的威慑力。这也跟当前我国实行的巡视制度，有异曲同工之妙。

　　当然，任何事情都有其两面性，刺史制度也不例外。由于刺史直接同皇帝接触，又能决定地方官员的进退走留，甚至是生死存亡，对应的，手中的权力越来越大。长时间得不到纠正，慢慢地，越来越积重难返。

　　西汉后期，尽管刺史的主要职权名义上并未变化，但在具体执行公务时，很多刺史却做出了一些超出自身职权的事情。比如镇压暴乱。处置流民等等，不断侵占各郡太守的权力。这个阶段，刺史开始由监察官逐步转向地方行政长官，刺史的地方官化进程悄悄拉开了帷幕。

　　一旦像刘焉建议的这样，把刺史变成州牧，统管一州的军政，就形成了很强大的地方势力，逐渐有资本和中央政府叫板了。

　　待到王莽篡汉称帝后，为增强地方实力，以便于镇压地方叛乱，正式将刺史改制为州牧。这个由刺史进化来的州牧，不仅有行政管理、统兵作战的权力，并且被授予大将军称号，爵位还可以世袭。

　　至此，最初的刺史制度，终于发生了量变到质变的变化，形成了监察官向地方行政长官的实质性转变。光武帝刘秀创立东汉王朝后，一定程度上对州牧制度进行了反思，于建武十八年，改州牧为刺史。刺史职权也大体恢复为监察。

　　只是东汉初期的改革，并没有彻底解决刺史制度的弊端。相反，东汉初期刺史的权力，行事的方便，远远强于西汉时期。加上王莽当政期间遗留下来的恶劣影响，刺史地方官化进程逐步加快。

　　东汉灵帝时期，政治腐败，各地反政府武装暴动风起云涌。中央政府力不从心，不得不加强地方实力，以应对时局。这种背景下，刺史改州牧的言论死灰复燃。

　　这种言论，主要的观点有两派：一派认为，一般都是大官节制小官，可刺史作为小官，反过来节制郡守这样的大官，不符合政治秩序；另一派认为，天下大乱，必须要有资深望重的人去震慑，只是资深望重的人不能仅仅是刺史，必须得改为州牧，以示隆重。

　　州牧制度是分封诸侯国制度的变种，本质上极易造成地方势力过大。东汉末年，正是因为州牧制度，客观上导致了群雄割据的混乱局面。

　　州牧制度之所以会导致军阀割据，主要是因为在农业经济下，各地方之间在经济上少有往来，整个国家结构松散，太平年间还好，可一到乱世，叛乱独立割据便难以遏制。

　　以东汉为例，按照当时的人口规模、经济条件，一个县的独立武装力量不过几千人，一个郡最多十几个县。以一个郡的实力，想搞独立难度很大，即使胆大独立，中央政府派兵镇压的难度要小得多。

　　张角兄弟虽然早已死去，但是黄巾余部再次作乱。刘焉建议，由于天下兵寇不息，应该重设“州牧”，以重其权。由监察官变成了一州的最高军事行政长官，可以招募自己的军队，其地位是权力超过“郡守”，年薪也追平了两千石。

　　而此时，中国的行政分级机构已经从秦时期的郡县制两级别转变成州郡县制的三级机构，一州之地可以说是形成一方割据势力，三国的乱世就是从刘焉上书改“刺史”为“州牧”开始的。